10도

고려 초기의 전국 행정구역 체계. 한국사 최초의 도이다.

성종(고려) 14년(995)에 10도를 설치했다.

고려의 10도는 중국 당나라의 10도를 복사 붙여넣기 본받고 만들어졌다.

지방관제의 최고단위로서의 도제는 995년 9월 10도의 제정에서 비롯된다는 역사적 의의를 가지지만 10도제의 많은 문제점은 그 성격에 대한 학설상의 논란을 가져오게 된다.

즉, 지방관제의 최고단위였으나 행정구획이 아닌 순찰 또는 감찰구획에 불과해 상주하는 장관은 없고 필요한 경우 수시로 중앙관을 파견해 그 구역을 순찰한 것으로 추정된다. 당 초기 관찰구역으로부터 시작했던 당의 도제랑 유사하다.

한편, 10도의 경우, 북방의 진을 제외하면 도 밑에는 주, 현 만이 설치된 셈인데, 그것은 중앙에서 지방관이 파견된 곳과 그렇지 않은 곳을 구분해 주는 기준으로, 128개의 주는 북방의 진과 함께 지방관이 파견된 곳이고, 현은 우리가 배워서 잘알듯이 속현과 주현으로 나뉘어져 있었다.

또한 도의 장관을 관찰사(觀察使)로 관할지역을 관찰사가 순찰했다. 그러다가 1005년(목종 8) 도단련사·단련사·자사 등과 함께 관찰사가 없어짐으로써 10도라는 행정구획은 무의미한 것이 되고, 군사적 군정구역의 성격을 띄고 있던 5도호부와 12군절도사만이 남아 이것이 방백(方伯)과 같은 성격을 띠게 되었다.

이에 반해 당나라 말기의 관찰사는 절도사와 단련사 사이의 외관으로서 당나라의 절도사 체제를 채용한 고려에서 관찰사를 10도의 장관으로 보는 것은 부당하며, 전운사(轉運使)를 10도의 장관으로 보고 전운사가 없어지는 1029년(현종 20)까지 10도제가 존속했을 것이라는 견해도 제시되었다.

아울러 10도가 전국적인 지리적 구획이며, 장관인 전운사가 행정적으로 조부(租賦)를 전운하고, 백성의 소송을 청리(聽理)했지만, 10도는 중앙정부와 주군 사이의 행정구획이 아니라 단지 조부 전운의 방면을 표시하고, 지방순찰의 구획일 뿐, 지방행정의 중심이 된 것은 어디까지나 주현의 외관들이었다고 한다.

더구나 1018년에 4도호·8목·56지주군사·28진장·20현령의 외관제가 성립된 뒤에는 주군과 유리된 10도의 의의는 더욱 감소되고, 마침내 현종 말년에 가서는 폐치되고 말았다.

하지만, 도제의 실시 이후에도 지방행정은 당나라의 생소한 수입산 도제보다 한국사회에 익숙해온 중요한 국산 12주 중심으로 이루어졌다고 하면서, 10도제가 오랫동안 존속하지 못한 이유를 여기에서 찾는 견해도 있다.

10도제 자체는 소멸했지만 지방관제의 최고단위로서 일단 수용된 도제는 종래의 주 중심의 지방관제와 절충하면서 새로운 모습의 도제로 전환되어간다.

이후 현종(고려)이 설치한 5도 양계와 비교하면, 그보다는 이전 시대인 통일신라의 9주 5소경에 더 가까워 보인다. 9주 5소경과 비교하면 명주가 없는 대신 중원도가 생긴 것과 패강진이 한산주로부터 정식으로 독립한 것이 차이점일 뿐이라 신라 주제랑 고려 조선 도제의 과도기라 할 수 있다.

어찌보면 수백 년 뒤인 현대 대한민국의 행정구역과도 은근히...를 넘어서 매우 심히 비슷하다. 경기도, 강원도, 충청남북도와 전라남북도에 대응하는 행정구역이 하나씩 있다. 차이점은 제주도가 없는[1] 대신, 경상도 쪽은 경상북도와 경상남도 외에 경상동도도 있다는 것[2]. 휴전선 이북도 같이 비교하면 경기도와 황해도가 합쳐져 있고, 강원도는 이북 강원도의 영역까지 반영되어 있다.